全球智库动态产业政策的关键在于衡量整个社会

　　全球智库动态产业政策的关键在于衡量整个社会的收益和成本图1 刊登于2023年12月14日《全球智库动态》研究报告（2023卷第238期）的原文截图

　　为解决经济、安全和环境等问题，世界各国政府正在设计和实施新的产业政策。亚太地区的政策制定者是否应该效仿？新冠疫情后，这个问题再次成为政策辩论的中心。新冠疫情暴露了全球经济体系中隐藏的弱点，引发了强烈的政策反应。这种转变在三个领域尤为明显。

　　首先，各国政府和企业正在考虑将关键生产单位迁回友邻，即迁往友好国家，以应对在新冠疫情暴发之前就出现的贸易和全球价值链压力。

　　其次，俄乌冲突进一步加剧了各国政府对国家安全的担忧，导致人们更多地使用出口禁令等贸易政策工具来保护粮食和其他供应，并限制外国直接投资和国际技术流动。气候变化引起的粮食安全担忧加剧了这种反应。

　　再次，新冠疫情使“国家在经济中扮演重要角色”的定位重新合法化，且仍是新冠疫情后新的常态环境下关键特征之一。

　　这些趋势使人们重新关注产业政策，即在政府发挥关键作用的情况下，不同部门之间配置资源的综合政策战略。产业政策曾一度名声不佳，被戏称为“不可告人的政策”（The policy that shall not be named），但现在被许多人视为政府在疫情后应对安全、经济和环境等问题的主要手段。

　　美国2022年批准的《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》将在未来5-10年内，提供总计6800亿美元的资金，以促进国内对半导体和电动汽车等战略性制造业的投资。同样，欧盟承诺到2026年，斥资7500亿欧元用于绿色和数字技术等领域的投资。

　　在资源有限的情况下，新兴经济体可能会采取类似的做法。比如，印度于2020年启动了生产激励挂钩计划（Production Linked Incentives Scheme），目前涵盖14个行业，旨在促进国内制造业的产出和就业。

　　图2 “生产挂钩激励计划”（PLI）是2020年3月莫迪政府为了推动印度实现工业化、扩大出口和就业而推出的政策。计划针对手机、医药等14个特定行业的制造提供财政激励（网络配图）

　　许多国家已经在实施不同形式和规模的产业政策。有的专注于特定行业，比如，旅游业、金融科技、IT服务、电子组装和半导体生产。有的涉及特定类型的公司，包括中小企业或初创企业。有的还使用了各种手段，例如，“营商便利化”改革、经济区和有针对性的补贴计划。方法和工具的多样性，反映了产业政策的不确定性。

　　这种不确定性应该根据整个社会的预期收益和成本来回答。其中，绿色转型是预期社会效益超过成本的一个明显例子，因而政策行动是合理的。其他前景广阔的产业政策包括：“降低全球价值链风险”的措施（例如，回流或友岸回流），激励具有巨大潜力的技术创新发展，促进创新部门的结构性变革。然而，由于多种原因，潜在的缺点也很大。

　　比如，评估这些领域的外部性规模和潜在收益往往存在困难。因为，政策制定者有可能陷入“挑选赢家”的策略，而这种策略在过去常常失败。反应迟滞的官僚主义、寻租行为和公共部门的低下效率，意味着政府失灵可能比市场失灵更大。

　　同时，将产业政策与贸易限制结合起来，可能会滑向重商主义政策，从而降低整体社会福利，并可能增加而不是减少地缘政治风险。

　　因此，政策制定者应根据具体情况来评估产业政策，并考虑：所发现的市场失灵是否能证明该政策是合理的；是否可以适当调整政策行动来解决该问题；有关部门的能力是否足够强大，能够根据需要来设计和执行政策。

　　只要采取正确的方法，亚太地区各国政府就可以利用产业政策，将资源引导到可持续增长的道路上。